Sept décisions, un même thème : l’immigration et les frontières. Du regroupement familial de 1976 au « principe de fraternité » du Conseil constitutionnel en 2018, en passant par le foulard de Creil, Schengen, l’aide médicale d’État et la directive européenne dite « retour », le rapport de l’Institut Thomas More lit ce demi-siècle comme celui d’un dessaisissement progressif. C’est le volet le plus sensible de ce dossier : la ligne rouge de ce site s’applique ici sans exception. On critique des décisions publiques et des textes de loi ; on ne désigne jamais une population, une origine ou une religion comme ennemie. Ce volet expose ce que le rapport documente, cite ce qu’il affirme, et marque la distance entre le fait vérifiable et la lecture qu’il en propose.
1976 : le regroupement familial, « le verrou migratoire ouvert sans retour »
Le décret n°76-383 du 29 avril 1976, signé par le Premier ministre Jacques Chirac, ouvre aux travailleurs étrangers régulièrement installés en France le droit de faire venir leur conjoint et leurs enfants mineurs, sous conditions de résidence, de ressources et de logement. Deux ans plus tard, le Conseil d’État verrouille juridiquement ce droit : par son arrêt du 8 décembre 1978 (affaire GISTI), il consacre le « droit de mener une vie familiale normale » comme principe général du droit, adossé au préambule de la Constitution de 1946. Le rapport y voit « l’acte fondateur de la mise sous tutelle juridique de la politique migratoire française », rendant selon lui la décision de 1976 irréversible par la seule voie réglementaire.
Sur la trajectoire longue, le rapport cite l’INSEE : la France comptait 3,9 millions d’immigrés en 1975 (7,4 % de la population), 7,6 millions en 2024 (11,2 %) - un quasi-doublement en cinquante ans. En 2024, l’immigration familiale au sens large représente 26,9 % des premiers titres délivrés, le deuxième motif d’admission.
1981 : la régularisation des sans-papiers, « l’irrégularité institutionnalisée »
Moins de trois mois après l’élection de François Mitterrand, le Conseil des ministres arrête, le 23 juillet 1981, le principe d’une régularisation à grande échelle. La circulaire du 11 août 1981 fixe les conditions : être arrivé en France avant le 1er janvier 1981 et occuper un emploi stable. Au 30 juin 1983, 131 360 titres de séjour ont été délivrés sur 149 226 demandes - un taux d’acceptation de 90 %. Le rapport relève que 70 % des régularisés n’étaient pas entrés clandestinement : ils s’y étaient maintenus après l’expiration d’un visa touristique.
Le rapport titre sa lecture « l’irrégularité institutionnalisée » et documente des régularisations ultérieures comparables, de la circulaire Chevènement de 1997 à la circulaire Valls de 2012, qui institue selon lui « un flux continu d’environ 30 000 régularisations annuelles ». Sur l’effet de ces opérations répétées, il cite une réponse du gouvernement à une question écrite de l’Assemblée nationale, publiée au Journal officiel en 2022 : « les opérations de 1981 et 1997 ont plutôt eu tendance à entretenir l’espoir d’une régularisation pour ceux qui entrent irrégulièrement sur le territoire, plutôt que de réduire le nombre d’étrangers en situation irrégulière en France. » C’est l’administration, et non le rapport, qui formule ce constat.
1989 : le foulard de Creil, « première capitulation française devant l’islam politique »
Le 18 septembre 1989, le principal du collège Gabriel-Havez de Creil (Oise), Ernest Chénière, exclut trois collégiennes qui refusent d’ôter leur foulard en classe, au nom des principes de laïcité qu’il applique déjà aux signes religieux juifs. L’affaire prend une ampleur nationale ; Lionel Jospin, alors ministre de l’Éducation nationale, choisit de ne pas trancher lui-même et saisit le Conseil d’État.
L’avis rendu le 27 novembre 1989 affirme la neutralité exigée des enseignants, mais juge qu’elle ne s’impose pas aux élèves : ceux-ci peuvent manifester leurs croyances dans l’enceinte scolaire, à condition de ne pas porter atteinte aux activités d’enseignement, à l’ordre ou à la liberté d’autrui. Le foulard, en lui-même, n’est donc ni interdit ni autorisé - tout dépend du comportement de l’élève et de l’appréciation du chef d’établissement, au cas par cas. Il faudra quinze ans, et la loi du 15 mars 2004, pour qu’une règle générale tranche enfin, interdisant « le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse ».
Le rapport titre ce chapitre « première capitulation française devant l’islam politique » et conclut : « En offrant à l’islam politique une brèche juridique, la France n’a pas seulement capitulé sur le foulard : elle a renoncé à affirmer que ses valeurs et ses “formes de vie” n’étaient pas négociables. » C’est la lecture du rapport, présentée ici comme telle - ce dossier ne la reprend pas à son compte. Ce qu’établit la chronologie, en revanche, est vérifiable : quinze ans séparent un avis renvoyant chaque cas au chef d’établissement et une loi fixant une règle unique.
Le rapport appuie cette lecture sur des données postérieures : selon un sondage Ifop du 18 novembre 2025, cité par le rapport, 45 % des musulmanes de 18 à 24 ans se voilent aujourd’hui, soit trois fois plus qu’en 2003 (16 %) - l’année du grand débat sur son interdiction à l’école - et 79 % des musulmans de France se disent abstèmes en 2025, contre 65 % en 1989. Ce sont des données déclaratives, issues d’un sondage et non d’un recensement. Le rapport y voit « un phénomène générationnel spectaculaire ».
1995 : Schengen, « une libre circulation aux effets migratoires incontrôlés »
Signée à cinq en 1985, la convention d’application de l’accord de Schengen entre en vigueur le 26 mars 1995 avec l’Espagne et le Portugal, avant d’être étendue à l’ensemble de l’Union par le traité d’Amsterdam en 1997. Le rapport résume sa lecture ainsi : « Destinée d’abord à favoriser la libre circulation interne, l’accord de Schengen a surtout favorisé une immigration massive en Europe. » Il pointe une asymétrie : la suppression des contrôles intérieurs a été immédiate et contraignante, tandis que le renforcement des frontières extérieures n’a été prévu que de façon progressive et partagée entre États.
Le rapport documente le choc migratoire de 2015 : environ 1,2 million de demandes d’asile dans l’Union cette année-là, contre environ 200 000 en 2010. Selon lui, ce choc a révélé les limites du système : hotspots grecs et italiens débordés, règlement de Dublin contourné de fait, et une agence Frontex - créée en 2004, renforcée en 2019 - qui reste un organe de coordination sans capacité d’intervention autonome.
1999 : l’aide médicale d’État, un dispositif « quasi sans équivalent en Europe »
La loi du 27 juillet 1999, dite « loi CMU », crée simultanément la Couverture maladie universelle pour les résidents réguliers les plus modestes et, pour les étrangers en situation irrégulière, l’Aide médicale de l’État (AME) : accès sous conditions de résidence (trois mois) et de ressources, à une prise en charge à 100 % des soins, sans avance de frais, dans un panier proche de celui des assurés sociaux de droit commun. Le rapport documente une progression continue : 139 000 bénéficiaires en 2001, 334 546 en 2019, 465 744 au 30 septembre 2024 - un doublement en treize ans. Le coût suit la même trajectoire : 831 millions d’euros en 2014, 1,387 milliard en 2024, soit +67,6 %.
Il cite l’ancien directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, Didier Leschi, pour qui, en 2023, « la France, qui fait partie des mieux-disants, doit s’aligner sur ses principaux partenaires ». Il cite aussi le rapport d’évaluation Evin-Stefanini, commandé par le gouvernement, dont il retient que la carte AME « permet l’accès à des prestations associatives du type banque alimentaire ». Le rapport titre son chapitre : « la France soigne une immigration irrégulière qu’elle ne contrôle pas » - un jugement assumé comme tel, à distinguer des chiffres qui le précèdent.
2008 : la directive « retour », « quand l’Europe garantit aux immigrés clandestins le droit de rester »
Adoptée le 16 décembre 2008, la directive 2008/115/CE fixe des normes communes pour l’éloignement des étrangers en situation irrégulière dans l’Union : délai de départ volontaire de 7 à 30 jours avant toute mesure contraignante, rétention administrative plafonnée à six mois, extensible de douze dans des cas limités. Transposée en France par la loi Besson du 16 juin 2011, elle crée l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) avec délai de 30 jours. Entre 2010 et 2023, le nombre d’OQTF prononcées a été multiplié par 3,5, de 39 083 à 137 730, tandis que le taux d’exécution reculait.
Le rapport s’appuie sur la Cour des comptes, qui constatait en janvier 2024 que « seules 12 % des OQTF sont exécutées », et sur la commission des lois de l’Assemblée nationale, qui chiffrait à 11,5 % le taux d’exécution en 2024 - contre 30 % en moyenne européenne. La Cour des comptes qualifie de « fantasmatique » l’objectif d’exécuter 100 % des OQTF, et pointe trois obstacles : le manque de places en rétention, l’impossibilité d’identifier 20 à 30 % des personnes visées, et la non-coopération de certains pays d’origine. La Commission européenne a elle-même reconnu, dès 2017, que « l’application incohérente [de la directive] par les États membres nuit à l’efficacité de la politique de l’Union en matière de retour ».
2018 : le « principe de fraternité », quand le Conseil constitutionnel légifère
Le 6 juillet 2018, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité déposée par Cédric Herrou, agriculteur des Alpes-Maritimes condamné pour avoir fait entrer clandestinement plus de cent cinquante étrangers en France, le Conseil constitutionnel consacre un nouveau principe de valeur constitutionnelle : la fraternité, tirée de la devise de la République et non d’un texte constitutionnel préexistant. Conséquence directe : le Parlement doit modifier le code de l’entrée et du séjour des étrangers (Ceseda) pour exonérer de toute sanction pénale l’aide au séjour irrégulier fournie pour des « motifs humanitaires » - seule l’aide à l’entrée irrégulière restant punissable.
Le rapport classe cette décision parmi les questions institutionnelles, non parmi celles qui touchent à l’immigration. Une précision s’impose ici : c’est à propos de la directive « retour », et non de cette décision-ci, qu’il range l’arrêt GISTI de 1978 parmi les pierres angulaires d’un système qui entrave l’éloignement. Le rapprochement entre ces deux extensions successives, par le juge, des protections accordées au séjour irrégulier est le fait de ce dossier, pas du rapport. Sa formule à lui est sans nuance : « Ce jour-là, le Conseil constitutionnel ne s’est pas borné à interpréter la loi : il l’a faite. Sans mandat électoral. Sans débat parlementaire. Sans compte à rendre aux électeurs. » C’est un jugement sur le rôle du juge constitutionnel, pas un constat neutre - présenté ici comme tel.
Ce que ce volet retient
Un même mécanisme revient sur ces sept décisions : un texte présenté, au moment de son adoption, comme technique ou strictement humanitaire, dont le rapport lit, des décennies plus tard, les effets cumulés comme le dessaisissement progressif de l’État sur sa politique migratoire. Les chiffres cités - INSEE, Cour des comptes, Commission européenne, Assemblée nationale - viennent pour l’essentiel d’organismes publics ou parlementaires et se vérifient indépendamment des titres que le rapport leur donne : « le verrou migratoire ouvert sans retour », « première capitulation française devant l’islam politique », « la France soigne une immigration irrégulière qu’elle ne contrôle pas ». Ce sont les mots d’un think tank engagé, pas ceux de ce dossier ; l’appréciation d’ensemble attend le dernier volet.
Ce dossier en huit volets est une lecture extérieure du rapport, pas une publication de l’Institut Thomas More. Lire le rapport intégral (PDF, 112 pages) - 1975-2025 : les 50 décisions qui ont coulé la France, coordonné par Jean de Belot, Tarick Dali et Jean-Thomas Lesueur, Institut Thomas More, juin 2026.
