Ce qui protège les citoyens, ce qui organise leur délibération collective : deux terrains, huit décisions, un demi-siècle. Le rapport de l’Institut Thomas More y instruit l’abrogation de la loi Peyrefitte (1983), le nouveau code pénal (1994), le quinquennat (2000), la loi de programmation militaire 2009-2014, la loi pénitentiaire (2009), la limitation du cumul des mandats (2014), la loi Taubira (2014) et la loi anti-« fake news » (2018) - d’un côté la justice, la sécurité et la défense, où le rapport trace une ligne continue de 1983 à 2014, de l’autre les institutions et le débat public, où il documente un recentrage du pouvoir vers l’exécutif.
La justice, la sécurité et la défense : une ligne continue depuis 1983
La loi « sécurité et liberté » du 2 février 1981 répond à un diagnostic documenté : dès 1977, le rapport Réponses à la violence, remis au président de la République par un comité présidé par Alain Peyrefitte, dénonce une « violence ordinaire » nouvelle où « la règle de droit n’entraîne plus un consensus général », et le taux de criminalité était passé, selon la Direction centrale de la Police judiciaire citée par le rapport, de 14 ‰ en 1949 à 40 ‰ en 1977 - une multiplication par 2,8. Garde des Sceaux, Peyrefitte en tire trois réformes pénales, dont un durcissement de la détention provisoire pour les récidivistes. Son abrogation figurait dans les 110 propositions du candidat Mitterrand ; Badinter la porte au Parlement dès 1983. Le rapport reconnaît que les griefs - institutionnaliser le « délit de sale gueule », sacrifier le contradictoire, brider la liberté du juge - « ne sont pas sans fondement », mais il juge qu’ils produisent un glissement : « la loi Peyrefitte n’est plus une politique discutable : c’est une faute morale. » Badinter reconnaîtra avoir mesuré « l’incompréhension du public et son hostilité » à son action. Le rapport y voit, avec Jean-Louis Harouel, l’acte fondateur d’une « idéologie anti-pénale » qui « conteste à la société le droit de punir les criminels mais lui impose l’obligation de les guérir » ; une question écrite de la sénatrice Catherine Dumas chiffre à 13 mois le délai moyen de traitement d’une affaire pénale.
Neuf ans plus tard, le nouveau code pénal, promulgué le 22 juillet 1992 et entré en vigueur le 1er mars 1994, prolonge ce mouvement sur un plan technique. Sous l’ancien code de 1810, chaque infraction était assortie d’un plancher et d’un plafond ; le nouveau code prévoit que « les textes répressifs ne fixent que le maximum encouru en dessous duquel le juge est libre de descendre sans avoir à motiver sa décision », consacrant à l’article 132-24 le principe d’« individualisation des peines » porté par Badinter dès 1981 - un avant-projet antérieur, en 1978, avait été écarté, jugé « insuffisamment répressif ». Trente ans après, une étude du magistrat Dominique-Henri Matagrin pour l’Institut pour la Justice, portant sur 98 % des délits sanctionnés en 2022, conclut que la prison ferme reste minoritaire dans plus de 90 % des délits, et qu’elle est « ultra-minoritaire » - inférieure à un cinquième des sanctions - dans 40 % d’entre eux.
Le 24 novembre 2009, sous un gouvernement de droite, la loi pénitentiaire relève de un à deux ans le seuil des peines aménageables avant l’entrée en prison, et généralise la surveillance électronique de fin de peine pour tout condamné dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre mois. Présentée par la garde des Sceaux Rachida Dati, elle répond, selon le rapport, à une double contrainte - la suroccupation carcérale et les « Règles pénitentiaires européennes » du Conseil de l’Europe de 2006, qui enjoignent de réduire le recours à l’incarcération - et son exposé des motifs affirme que « la nécessité de limiter autant que possible l’incarcération en lui substituant des mesures de contrôle en milieu ouvert s’applique à tous les détenus ». Une circulaire de 2011 précise qu’« aucun projet préalable d’insertion n’est exigé » pour la sortie sous bracelet ; le Sénat avait pourtant mis en garde : « les mesures d’aménagement ne doivent pas devenir un instrument de gestion des flux de la population carcérale ». Le rapport constate que l’objectif affiché n’a pas été atteint : en juin 2025, les prisons comptaient 84 447 détenus pour 62 566 places, soit un taux d’occupation de 135 %, selon le ministère de la Justice.
La loi Taubira du 15 août 2014 poursuit ce même mouvement. Présentée comme devant « punir autrement plutôt que punir davantage », elle supprime les peines planchers pour récidivistes, introduites par la loi Dati de 2007, qui avaient permis de prononcer près de 35 000 peines sur quelque 94 000 condamnations éligibles entre 2007 et 2011. Elle crée la « contrainte pénale », peine exécutée en milieu ouvert, et consacre la « subsidiarité » de l’emprisonnement : une peine de prison sans sursis « ne peut être prononcée qu’en dernier recours ». L’étude d’impact de 2013 prévoyait 8 000 à 20 000 mesures par an ; moins de 1 500 l’ont été entre 2014 et 2019, et le rapport d’Urvoas, successeur de Taubira, constate en octobre 2016 que « de nombreux magistrats n’ont pas perçu la valeur ajoutée » du dispositif, abrogé en 2019. Selon l’Institut des politiques publiques (mars 2024), les peines planchers supprimées produisaient des peines fermes 50 % plus élevées pour les récidivistes ; selon Public Sénat, le nombre d’homicides a augmenté de 11 % entre 2014 et 2016.
Sur le terrain de la défense, la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014, adoptée le 29 juillet 2009 à l’issue du Livre blanc de juin 2008, fait du ministère le premier contributeur de l’État à la Révision générale des politiques publiques. Le ministre Hervé Morin annonce dès octobre 2008 que « la LPM est une opportunité en période de crise économique ». En six ans, 54 000 postes sont supprimés - dont environ 26 000 dans l’armée de Terre, 16 000 dans l’armée de l’Air et 6 000 dans la Marine - , soit près de 17 % des effectifs, selon des chiffres croisant la loi, un rapport du Sénat et une étude de la Fondation IFRAP. L’effort de défense tombe, selon le rapport, de 3 % du PIB en 1990 à 1,5 % en 2014, au point que le général Vincent Desportes parlera d’une « armée échantillonnaire ». En juillet 2022, le chef d’état-major des armées Thierry Burkhard reconnaît devant l’Assemblée nationale que « notre capacité à être une force expéditionnaire ne nous rend pas instantanément capables de conduire une guerre de haute intensité ». La LPM 2024-2030, dotée de 413 milliards d’euros, tente d’y remédier.
Les institutions et le débat public : le pouvoir recentré
De l’autre côté, les institutions et le débat public : trois décisions qui redessinent qui décide et qui peut contester.
Le quinquennat, adopté par référendum le 24 septembre 2000 - près de 70 % d’abstention, 73 % de « oui » - puis promulgué le 2 octobre, répond à une idée déjà ancienne : dès 1973, Georges Pompidou avait envisagé le passage du septennat au quinquennat, se disant « hostile à la coïncidence des élections législatives et présidentielles » et jugeant le septennat « pas adapté [aux] institutions nouvelles », sans jamais convoquer le Congrès. En 2000, Jacques Chirac, pourtant hostile à l’idée, appelle les Français à se prononcer au nom d’une « meilleure respiration démocratique » et d’institutions « essoufflées ». Calendriers présidentiel et législatif une fois alignés à partir de 2002, le politiste Benjamin Morel note que « les carrières se pensent en fonction de la présidentielle » et que « l’offre politique se polarise sur l’élection d’un individu ». Le Premier ministre, selon le rapport, perd son rôle de chef de la majorité - on se souvient de Sarkozy qualifiant Fillon de « collaborateur » en 2007, ajoutant « le patron, c’est moi » - et Macron a depuis nommé sept premiers ministres en neuf ans. Le rapport y voit un régime présidentialisé où le chef de l’État a perdu son rôle constitutionnel d’arbitre.
La loi organique du 14 février 2014 interdit à un parlementaire de cumuler son mandat avec une fonction exécutive locale, à compter du 31 mars 2017. Préconisée par les rapports Balladur (2009) et Jospin (2012), elle est portée depuis 1997 par François Hollande, alors premier secrétaire du PS, qui justifiait le non-cumul en affirmant ne pas voir « où est le risque de la déterritorialisation de nos parlementaires ». Le rapport chiffre le basculement : en 2014, 82 % des députés et 76 % des sénateurs faisaient partie d’un exécutif local, selon Thomas Ehrhard ; en 2017, environ 38 % des députés ont dû cesser ce mandat local, selon Vie publique. Il cite le député Henri Alfandari, pour qui la réforme « n’a pas comblé le déficit de proximité entre les élus nationaux et leurs électeurs » et qui juge que, désormais, ceux-ci « apparaissent comme déconnectés des réalités de terrain ». Le rapport concède toutefois qu’avant la loi, le politiste Luc Rouban montrait que « l’analyse ne permet pas de conclure au fait que le cumul des mandats entraînerait une moindre activité parlementaire ».
La loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information est présentée par le rapport comme un « point de bascule » : elle introduit, selon lui, pour la première fois dans le droit français, la possibilité d’intervenir sur la circulation d’une information « en raison de sa fausseté supposée et de ses effets potentiels sur le débat public ». Le rapport documente ensuite, étape par étape, une même dynamique : en janvier 2020, Macron évoque, dans ses vœux à la presse, la nécessité de « définir collectivement le statut de tel ou tel document » ; la loi Avia de 2020, censurée depuis par le Conseil constitutionnel, tentait d’imposer aux plateformes le retrait rapide de contenus haineux ; à l’échelle européenne, le Digital Services Act et l’European Media Freedom Act renforcent les obligations des plateformes et la supervision du pluralisme médiatique. Un arrêté du 26 février 2025 charge l’Arcom d’imposer aux plateformes pornographiques une vérification d’âge pouvant recourir à des dispositifs biométriques ; une proposition de loi interdisant les réseaux sociaux aux moins de 15 ans est adoptée en première lecture le 26 janvier 2026. Le 24 février 2026, le ministre Jean-Noël Barrot affirme sur France Info que la responsabilité des autorités est « d’empêcher l’internationale réactionnaire de peser dans le débat public » et de « mettre au pas les réseaux sociaux ».
Ce que ce volet retient
Deux trajectoires, un même geste : dans la justice et la sécurité, une ligne continue depuis 1983 qui fait, selon le rapport, primer les droits du mis en cause sur la protection des victimes, jusqu’à la « culture de l’excuse » ; dans les institutions, un pouvoir recentré vers l’exécutif et une parole publique de plus en plus régulée. Le nouveau code pénal touche à la liberté du juge, la loi anti-« fake news » à celle de s’exprimer - deux libertés fondamentales sur lesquelles le rapport prend position, sans que ce dossier la reprenne à son compte.
Ce dossier en huit volets est une lecture extérieure du rapport, pas une publication de l’Institut Thomas More. Lire le rapport intégral (PDF, 112 pages) - 1975-2025 : les 50 décisions qui ont coulé la France, coordonné par Jean de Belot, Tarick Dali et Jean-Thomas Lesueur, Institut Thomas More, juin 2026.
