Dix décisions en cinquante ans, mais ce volet ne les aligne pas par date : il les regroupe par terrain - la santé, les territoires et les communes, la norme et l’emploi public. Le rapport de l’Institut Thomas More y instruit le numerus clausus médical (1979), les lois Defferre (1982), l’inflation normative (1989), l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ou Ondam (1996), la loi SRU (2000), la tarification à l’activité (2003), la création des agences régionales de santé, ou ARS (2009), l’envolée du nombre de fonctionnaires (2012), la loi NOTRe (2015) et la suppression de la taxe d’habitation (2017). C’est, de ce fait, le volet le plus dense de ce dossier.
La santé : quatre pilotages qui ne se sont jamais alignés
Le numerus clausus médical, créé par la loi du 12 juillet 1971 pour limiter le nombre de médecins formés, reçoit une première correction avec la loi du 2 janvier 1979 : le nombre d’étudiants admis doit désormais tenir compte « des besoins de la population ». Le rapport y voit une inflexion réelle mais juge, avec le recul, que le texte constitue une « occasion manquée majeure », puisqu’il « identifie le problème sans modifier les mécanismes qui structurent la politique démographique médicale française ». Le numerus clausus atteint un point historiquement bas à la fin des années 1990, autour de 3 500 admissions annuelles, selon la Direction générale de l’offre de soins. Conséquence chiffrée par le rapport : le nombre de médecins généralistes en activité passe de 91 524 en 2012 à 81 870 en 2025, soit -10,55 % en treize ans, selon RecoMédicales. Le numerus clausus, conclut le rapport, agit comme un « goulot d’étranglement démographique ».
L’ordonnance Juppé du 24 avril 1996 crée, elle, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), voté chaque automne en loi de financement de la sécurité sociale. Le rapport juge qu’il « impose un pilotage centralisé, rigide et court-termiste, qui empêche les réformes structurelles nécessaires au système de santé ». Le bilan est chiffré : de 1997 à 2009, l’Ondam n’a été respecté qu’une seule fois - en 1997, l’année de sa création - , avec certaines années à un rythme double du taux voté, selon FIPECO ; il est systématiquement dépassé depuis 2020, selon un rapport du Sénat. En 2025, il atteint 265 milliards d’euros, la branche maladie affiche un déficit de 13,8 milliards en 2024, et la Cades a absorbé plus de 258 milliards de dettes sociales cumulées depuis 1996 - trois chiffres attribués à la Cour des comptes.
La tarification à l’activité (T2A), instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale du 18 décembre 2003 et appliquée à partir de 2004, remplace la dotation globale par un financement proportionnel au nombre et au type de séjours hospitaliers. Le rapport y documente une « course à l’activité » : en rémunérant le volume, la T2A incite mécaniquement les établissements à en produire davantage. Une incise s’impose ici : le corps du texte attribue la progression de 15 % du nombre de séjours en médecine, chirurgie et obstétrique entre 2005 et 2018 à l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH), alors que sa note de bas de page renvoie à un article de l’AMAF de février 2026 - une divergence interne au document que ce volet ne tranche pas. Le rapport Aubert de 2019, cité par le rapport, conclut que « la tarification actuelle valorise insuffisamment la prévention, notamment secondaire et tertiaire dans le cadre de la prise en charge des maladies chroniques » - des pathologies qui concernent, selon le rapport, 35 % de la population et représentent plus de 60 % des dépenses de l’assurance maladie.
La loi HPST du 21 juillet 2009 crée enfin les agences régionales de santé (ARS), censées unifier au niveau régional des compétences jusque-là dispersées. Le rapport constate l’inverse de l’objectif affiché : « la création des ARS, censée rendre le système plus agile, conduit à un alourdissement de son pilotage et à la complexification considérable de la gouvernance des hôpitaux. » Il relève, en s’appuyant sur la Cour des comptes et l’IGAS, un désalignement entre l’ampleur des responsabilités confiées aux ARS - planifier l’offre de soins, organiser les parcours, corriger les déséquilibres territoriaux - et leurs capacités d’action réelles, la loi s’étant ajoutée aux dispositifs existants sans les remplacer.
Les territoires et les communes : un demi-siècle de recentralisation par la complexité
La première loi Defferre du 2 mars 1982 supprime la tutelle des préfets sur les collectivités territoriales et transfère les fonctions exécutives aux présidents élus des conseils généraux et régionaux - malgré la méfiance de François Mitterrand, qui aurait averti Pierre Mauroy, selon le rapport : « Vous n’allez pas me ressusciter les comtes de Flandre et les ducs de Normandie ! » Entre 1982 et 1986, près de vingt lois organisent cet « acte I de la décentralisation », pendant lequel les dépenses des collectivités locales augmentent d’environ 30 %, selon une étude de l’Insee de 1993. Le rapport attribue à l’octroi d’une clause générale de compétence à tous les échelons le « péché originel » d’une décentralisation mal conçue, à l’origine du « mille-feuille territorial » - une complexité que le maire de Cannes David Lisnard résume, cité par le rapport, par la formule de la « République des Cerfa ».
La loi SRU du 13 décembre 2000 impose un minimum de 20 % de logements sociaux aux communes de plus de 3 500 habitants - seuil relevé à 25 % en 2013. Le rapport constate que ses trois objectifs - mixité sociale, baisse des prix, frein à l’étalement urbain - ne sont, un quart de siècle plus tard, atteints par aucun des indicateurs qu’il cite : la demande de logement social passe d’environ un million de personnes en 2000 à 2,2 millions en 2020 puis 2,8 millions en 2025, selon la Cour des comptes et l’Union sociale pour l’habitat. Le taux de rotation des HLM tombe à 8 % en 2025, contre 10,5 % en 2010, et la durée d’occupation moyenne double, de 8 à 17 ans, selon l’Apur. Le rapport documente aussi une concentration inverse de l’objectif de mixité : la Seine-Saint-Denis, qui n’accueille que 12 % de la population francilienne, concentre environ 17 % des logements sociaux de la région, avec des taux atteignant 60 % à Dugny et 51 % à L’Île-Saint-Denis, selon le ministère de la Ville et de la Rénovation urbaine.
La loi NOTRe du 7 août 2015 supprime la clause générale de compétence des départements et des régions et relève à 15 000 habitants le seuil des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), que les communes ont désormais l’obligation de rejoindre. Le rapport la qualifie de « l’un des pires textes en cinquante ans de décentralisation » : elle crée, selon lui, un échelon supplémentaire sans statut de collectivité territoriale mais doté de moyens, de fonctionnaires et de fiscalité propres, en réponse à une logique technocratique du « big is beautiful » plutôt qu’à un projet de répartition des compétences pensé en amont. Un rapport d’information de l’Assemblée nationale de 2019, cité par le rapport, chiffre les économies réalisées à 9,5 milliards d’euros - loin des 50 milliards annoncés.
La loi de finances pour 2018 du 30 décembre 2017 acte la suppression progressive de la taxe d’habitation entre 2018 et 2021, promesse de campagne d’Emmanuel Macron. Le rapport chiffre le coût pour l’État - qui compense les pertes des communes « à l’euro près » - à environ 18 milliards d’euros par an, selon l’économiste François Ecalle (FIPECO). Il retient surtout un effet politique : la suppression du seul impôt payé par tous les résidents d’une commune, dont le taux était fixé par le maire, prive les locataires - 40 % des ménages, selon l’INSEE - de tout lien financier avec leur commune, devenue dépendante des dotations de l’État. Le rapport cite Gérard Larcher, président du Sénat, pour qui la commune est une « petite République dans la grande ».
La norme et l’emploi public : la double inflation
Le décret du 12 septembre 1989 charge la Commission supérieure de codification d’« œuvrer à la simplification et à la clarification du droit ». Le rapport en dresse un bilan inverse : le droit français comptait environ 366 000 articles législatifs et réglementaires début 2026, en hausse de 54 % en vingt ans - et de 84 % en nombre de mots - , selon le Secrétariat général du gouvernement, qui chiffre aussi la progression du code du travail de 5 131 articles en 2004 à 11 301 en 2024 (+120 %), du code de la consommation de 633 à 2 172 (+243 %), et du code de l’action sociale et des familles de 653 à 3 584 (+448 %). Le rapport cite l’OCDE, pour qui la France a « une passion » pour la codification, et qui chiffre les charges administratives liées à la réglementation entre 3 % et 4 % du PIB, soit 90 à 120 milliards d’euros par an. Plus de vingt plans de simplification se sont succédé en quarante ans ; « tous les Premiers ministres successifs, à l’exception d’Edith Cresson, ont produit leur texte », note le rapport.
Le 10 juillet 2012, à l’issue d’une conférence sociale, le gouvernement Ayrault met fin à la Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2007 par François Fillon, et la remplace par la Modernisation de l’action publique (MAP). Entre 2007 et 2012, la RGPP avait supprimé environ 93 000 postes dans l’Éducation nationale, les préfectures, les finances publiques, l’agriculture ou la défense - pendant que les fonctions publiques territoriale et hospitalière, sur les mêmes cinq années, gonflaient de 200 000 postes. Le rapport y voit, comme pour la dette publique au même moment, une occasion manquée. Sur 1975-2025, les effectifs de la fonction publique augmentent de 57 % quand la population croît de 30 %, selon des séries croisant l’INSEE, la DGAFP, la DREES et les ministères de tutelle - seconde incise : le corps du texte du rapport avance ici « plus 55 % » là où son propre tableau donne +57 %, seul chiffre compatible avec les effectifs qu’il aligne (3,75 puis 5,88 millions d’agents) : +125 % pour la fonction publique territoriale, +110 % pour la justice, +90 % pour l’hospitalière, -55 % pour les armées. En comparaison internationale, la France affiche en 2025 des dépenses publiques représentant environ 57 % du PIB et 86 agents publics pour 1 000 habitants, contre 49 % et 58 agents pour l’Allemagne, selon l’OCDE et Eurostat. Le rapport y ajoute la prolifération des agences : en 2012, le Conseil d’État en comptabilisait 103 quand l’Inspection générale des finances en dénombrait 1 244 ; le budget des seuls opérateurs de l’État atteignait 81 milliards d’euros en 2023, selon le Journal du Dimanche.
Ce que ce volet retient
Sur ces dix décisions, une même tension traverse les trois terrains : un objectif affiché - clarifier le droit, maîtriser la dépense de santé, rapprocher la décision du citoyen, redonner du pouvoir d’achat - contre un résultat documenté qui va, selon le rapport, dans le sens inverse à chaque fois. Deux flottements internes au document méritent d’être rappelés, signalés en chemin : le corps du texte attribue une donnée à l’ATIH quand sa propre note de bas de page renvoie à l’AMAF, et il chiffre à 55 % une hausse des effectifs publics que son propre tableau établit à 57 %. Les chiffres - Cour des comptes, INSEE, DREES, OCDE, Eurostat, FIPECO, Apur, Ifrap - se vérifient indépendamment des formules qui les encadrent, « occasion manquée », « goulot d’étranglement démographique », « péché originel », « big is beautiful ». Elles restent celles du rapport ; l’appréciation d’ensemble, elle, appartient au dernier volet.
Ce dossier en huit volets est une lecture extérieure du rapport, pas une publication de l’Institut Thomas More. Lire le rapport intégral (PDF, 112 pages) - 1975-2025 : les 50 décisions qui ont coulé la France, coordonné par Jean de Belot, Tarick Dali et Jean-Thomas Lesueur, Institut Thomas More, juin 2026.
